Raporty OECD

Geneza międzynarodowej współpracy podatkowej w zakresie przeciwdziałania szkodliwej konkurencji podatkowej jest ściśle związana z działaniami OECD, której podstawowym celem jest osiągnięcie trwałego wzrostu gospodarczego i wysokiego poziomu zatrudnienia, podniesienie stopy życiowej ludności krajów członkowskich oraz zapewnienie stabilności finansowej tych państw.75 OECD zrzeszająca państwa rozwinięte, przede wszystkim zachodnioeuropejskie i północnoamerykańskie stanowi wspólny front tych państw w walce z problemem szkodliwej konkurencji podatkowej i jurysdykcjami są stosującymi. OECD została utworzona w 1960 r., zaś Polska jest jej państwem członkowskim od 11 lipca 1996 r. Ścisła współpraca gospodarcza w ramach OECD oraz funkcjonowanie szeregu płaszczyzn wymiany poglądów, pozwalających na wypracowanie wspólnych rozwiązań prawnych. Jednym z najistotniejszych projektów OECD, realizowanych od połowy lat 90-tych XX wieku jest wspólne przeciwdziałanie szkodliwej konkurencji podatkowej będącej zewnętrznym względem OECD zagrożeniem i formą międzypaństwowej konkurencji gospodarczej, która nie zawsze uwzględnia zachodnioeuropejskie standardy. Efekty prac OECD w powyższym zakresie przybrały formę raportów i zaleceń, pośród których największe znaczenie należy przypisać poniższym raportom:

  • raport z 1998 r. o szkodliwej konkurencji podatkowej,
  • raport z 2000 r. o postępie w identyfikacji i eliminacji szkodliwych praktyk podatkowych,
  • raport z 2004 r. o szkodliwej konkurencji podatkowej78,
  • raport z 2007 r. o postępie w dostępie do informacji bankowych dla celów podatkowych79,
  • raport z 2009 r. o postępie w implementacji międzynarodowo uzgodnionego standardu podatkowego80.

Szczególnie ważnym osiągnięciem OECD było stworzenie w 2002 r. Modelowej Umowy o wymianie informacji w sprawach podatkowych. Umowa ta stała się powszechnie akceptowanym standardem międzypaństwowej współpracy podatkowej oraz wyznacznikiem zakresu tej współpracy, jaki jest wymagany od państw (terytoriów) szkodliwych podatkowo. Zawierane obecnie dwustronne umowy gwarantujące międzynarodową współpracę podatkową ze strony reżimów szkodliwych podatkowo są zgodne ze standardem Umowy Modelowej. Dorobek OECD będący efektem wieloletnich badań prowadzonych przez międzynarodową społeczność jest bez wątpienia najbardziej zaawansowaną próbą stworzenia spójnego i skutecznego prawa przeciwdziałającego szkodliwej konkurencji podatkowej. Dorobek ten jako jedyny różnicuje poszczególne fazy stadialne szkodliwej konkurencji podatkowej oraz proponuje konkretne rozwiązania prawne uwzględniające subtelności poszczególnych metod wykorzystywania tego zjawiska. Państwa członkowskie OECD nie podjęły jednak starań w celu stworzenia normatywnego systemu przeciwdziałania szkodliwej konkurencji podatkowej. Działania OECD mające na celu eliminację szkodliwej konkurencji podatkowej mają charakter dyplomatycznej presji, której celem jest zapewnienie możliwie szerokiego zakresu międzynarodowej współpracy podatkowej i choć presja ta przynosi wymierne rezultaty, to zakres będącej jej konsekwencją międzynarodowej współpracy podatkowej jest ograniczony.

Pierwszy z raportów OECD z 1998 r. definiował pojęcie „szkodliwej konkurencji podatkowej”, kompleksowo omawiając zagadnienie wykorzystywania państw i terytoriów ją stosujących. Raport ten wskazał nieuczciwe praktyki podatkowe stosowane zarówno przez państwa członkowskie OECD, jak i przez państwa niezrzeszone w tej organizacji, a także przez terytoria zależne tych państw. W raporcie zostało zaproponowane powołanie do życia Forum Szkodliwych Praktyk Podatkowych, którego zadaniem było min. stworzenie listy reżimów szkodliwych podatkowo. Ponadto, kompleksowo zostało omówione pojęcie „szkodliwej konkurencji podatkowej” i jej poszczególne formy, wskazano na podstawowe czynniki ekonomiczno-prawne, które pozwalają zakwalifikować dane państwo (terytorium) jako stosujące nieuczciwą konkurencję podatkową. Rada OECD podjęła także decyzję o kontynuacji prac w przedmiocie niniejszego raportu w kolejnych latach, czego efektem są raporty z 2000 r., 2004 r., 2007 r. oraz 2009 r. Raport z 1998 r. już w swym tytule podkreślił, iż zjawisko szkodliwej konkurencji podatkowej ma charakter globalny, a jego podstawowym przedmiotem jest transfer kapitału. Według powyższego raportu państwa i terytoria stosujące szkodliwe praktyki podatkowe powodują negatywne skutki dla systemów finansowych innych państw polegające przede wszystkim na:

  • zniekształcaniu finansowych, a pośrednio także rzeczywistych napływów środków inwestycyjnych,
  • podważaniu integralności i sprawiedliwości struktur podatkowych,
  • zniechęcaniu podatników do płacenia podatków na rzecz państwa rezydencji podatkowej,
  • zniekształcaniu pożądanego poziomu i struktury podatków i wydatków publicznych,
  • powodowaniu niechcianych przesunięć części obciążeń podatkowych do mniej mobilnych podstaw podatkowych, takich jak: praca, majątek czy konsumpcja,
  • powodowaniu wzrostu kosztów administracyjnych i obciążeń prawnych związanych z koniecznością wzmożenia kontroli przestrzegania krajowego prawa podatkowego, zarówno wobec służb skarbowych, jak i podatników.

Raport OECD z 1998 r. rozgraniczył pojęcie „szkodliwej konkurencji podatkowej” od pojęcia „raju podatkowego”, będącego kwalifikowaną postacią szkodliwej konkurencji podatkowej stosowanej przez daną jurysdykcję. Raport OECD z 1998 r. wymienił następujące cechy „szkodliwej konkurencji podatkowej”, z których pierwsze cztery zostały wymienione jako mające podstawowe znaczenie:

  • brak lub niskie stawki podatku od dochodu,
  • częściowa lub całkowita izolacja systemu podatkowego państwa od jego własnej gospodarki81, która może przybrać wiele różnych form, przy czym raport wymienia dwie podstawowe: system podatkowy państwa może wyraźnie lub w sposób domniemany wyłączać podatników-rezydentów tego państwa od korzystania z dobrodziejstw tego systemu albo przedsiębiorstwa korzystające z dobrodziejstw systemu podatkowego danego państwa mogą być w sposób wyraźny lub dorozumiany wykluczone z działalności na rynku krajowym,
  • brak przejrzystości systemu podatkowego,
  • brak efektywnej wymiany informacji z organami podatkowymi innych państw w odniesieniu do podatników korzystających z funkcjonowania preferencyjnych regulacji podatkowych,
  • „sztuczną” definicję podstawy opodatkowania mającą na celu zawężenie jej pojęcia,
  • nieprzestrzeganie międzynarodowych zasad dotyczących cen transferowych,
  • zwolnienie dochodów ze źródeł zagranicznych z podatków krajowych,
  • możliwość negocjacji stawki podatku lub podstawy opodatkowania,
  • istnienie restrykcyjnych przepisów prawnych o tajemnicy bankowej,
  • wielość umów podatkowych z innymi państwami,
  • autopromocja danego państwa jako dającego możliwość minimalizacji obciążeń podatkowych,
  • zachęcanie i ułatwianie podmiotom zagranicznym dokonywania różnych operacji gospodarczych podyktowanych wyłącznie względami podatkowymi.

Jednocześnie w świetle raport OECD z 1998 r. za „raj podatkowy” uznane zostały te jurysdykcje, które używają podatków lub innych instrumentów o niepodatkowym charakterze w celu wywołania aktywności gospodarczej w sektorze finansowym i usługowym82, mające się poniższe cechy:

  • brak opodatkowania lub jedynie nominalne opodatkowanie dochodu jako kryterium o kluczowym znaczeniu,
  • brak efektywnej wymiany informacji z organami podatkowymi innych państw,
  • brak przejrzystego prawa,
  • brak istotnej działalności podmiotów korzystających z danego państwa, co pokazuje, że główną przyczyną ich pojawienia się w tym państwie były względy podatkowe.83

Powyższy raport koncentrował się na stricte podatkowej problematyce unikania opodatkowania, podczas gdy kolejne raporty wskazywały także na ryzyko prania pieniędzy w jurysdykcjach nieakceptujących międzynarodowego standardu współpracy w sprawach podatkowych i karnoskarbowych, przy czym problematyka prania pieniędzy oraz wykorzystywania zagranicznych reżimów prawnych w celu unikania opodatkowania w państwie macierzystej rezydencji podatkowej zostały potraktowane w kolejnych raportach OECD z 2000 r. oraz z 2007 r. jako odrębne zjawiska. Istotnym osiągnięciem OECD w zakresie zacieśniania międzynarodowej współpracy podatkowej było wprowadzenie w raporcie z 2007 r. rozróżnienia współpracy międzynarodowej w zakresie spraw o czysto podatkowym charakterze od spraw kryminalnych z elementem podatkowym (do tych niewątpliwie należy zaliczyć przestępstwo prania pieniędzy w rajach podatkowych). Współpraca w sprawach o charakterze karnoskarbowym została przez OECD potraktowana priorytetowo, dzięki czemu jedynie kilka państw należących do Światowego Forum Podatkowego84 nie prowadzi pełnej współpracy międzynarodowej w tym zakresie. Niewątpliwym osiągnięciem OECD po 2000 r. było ujednolicenie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi dotyczącej dostępu do informacji objętych tajemnicą bankową. Modelowa Konwencja OECD w sprawie podatku od dochodu i majątku z 2003 r.85, na której wzorowane były zawierane w późniejszym czasie międzynarodowe umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, wprowadziła istotne postanowienia dotyczące współpracy pomiędzy stronami danej umowy w sprawach o podatkowym charakterze. Na gruncie znowelizowanego art. 26 Modelowej Konwencji OECD umawiające się państwa zobowiązują się udzielać sobie nawzajem informacji w sprawach podatkowych, niezależnie od tego czy żądające tych informacji umawiające się państwo potrzebuje tych informacji do realizacji swych celów podatkowych. Ważnym działaniem OECD jest dialog w zakresie międzynarodowego prawa podatkowego z państwami niezrzeszonymi w tej organizacji. W tym celu zostało powołane Światowe Forum Podatkowe, w którym zarówno państwa należące do OECD, jak i pozostające poza tą organizacją poczyniły zabiegi w celu wypracowania wspólnego stanowiska w zakresie dostępu do informacji podatkowych, w tym także objętych tajemnicą bankową. Postęp, jaki dokonał się do końca 2007 r. w zakresie wymiany powyższych informacji dotyczył głównie państw członkowskich OECD, państw mających status obserwatora w tej organizacji oraz innych państw niestosujących jednak najbardziej agresywnej formy szkodliwej konkurencji podatkowej. Dopiero międzynarodowy kryzys gospodarczy zmusił państwa rozwinięte będące ofiarami zjawiska nieuczciwej konkurencji podatkowej do wywarcia silnej presji na te reżimy prawne w celu „nakłonienia” ich do rozpoczęcia międzynarodowej współpracy podatkowej. Współpraca ta rozszerza się nieprzerwanie od 2008 r., przy czym jej zakres podlega istotnym ograniczeniom ze względu na funkcjonowanie w reżimach anglosaskich instytucji powiernictwa oraz odwołanie się w umowach o wymianie informacji w sprawach podatkowych do prawa krajowego rajów podatkowych, będących stroną takich umów. To odwołanie sprawia, iż częstokroć efektywne pozyskanie jakichkolwiek informacji z takich jurysdykcji nie jest możliwe.